湟源县进一步深化生态文明体制改革行动方案

为贯彻落实省委《关于贯彻落实〈中共中央国务院生态文明体制改革总体方案〉的实施意见》（青发〔2015〕13号）和市委《关于印发<西宁市进一步深化生态文明体制改革行动方案>的通知》（宁发〔2017〕19号）精神，进一步深化生态文明体制改革，加快生态文明制度创新，创建国家级生态县，特制定如下行动方案。

一、总体要求和主要目标

（一）总体要求认真贯彻落实党的十八大和十八届历次全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话，特别是“四个扎扎实实”重大要求，牢固树立“四个意识”，着力推动“四个转变”，牢固树立尊重自然，顺应自然，保护自然的生态理念，发展和保护相统一的理念，绿水青山就是金山银山的理念，自然结构和自然资源的理念，空间均衡的理念，山水林田湖草是一个共同体的理念，始终坚持党的领导、把握正确改革方向，始终坚持以人为本、尊重自然规律，始终坚持生态优先、加强环境保护，始终坚持创新驱动、推动转型发展，在搭建湟源县生态文明体制改革主体框架上，积极承接国家和省市改革试点和专项改革部署，着力在资源利用、生态产业、人居环境、资源保护、生态修复、政策措施等方面精准发力、重点突破。

（二）主要目标通过体制改革，基本构建成以自然资源资产产权、国土空间开发保护、空间规划体系、资源总量管理和节约利用、资源有偿使用和生态补偿、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究等8项基本制度为主骨架，覆盖生态文明决策、评价、管理和考核4个方面系统完备、产权清晰、多元参与、激励约束并重，可提供有益借鉴的生态文明制度体系。

二、改革任务和分工

（一）健全自然资源资产产权制度

1．开展确权登记工作。按照省、市统一部署，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，逐步清晰界定全县国土空间各类自然资源资产的产权主体。整合不动产登记制度，统一不动产登记平台。责任单位：县国土局，配合单位：县农牧局、林业局、水务局，各乡镇人民政府

2．明确自然资源产权权责。依据市上对自然资源产权制度改革的要求，探索开展重点生态功能区生态资产评估和服务价值核算，建立健全自然资源资产产权制度。积极开展草原流转规范试点、集体林权流转及管理服务试点，明确国有农场、林场和牧场土地所有者与使用者权能。责任单位：县国土局，配合单位：县农牧局、林业局，各乡镇人民政府

（二）建立国土空间开发保护制度

3．落实主体功能区规划。根据市上主体功能区规划，按照城镇化地区、农产品主产区、重点生态功能区的不同定位，编制我县主体功能区规划，调整完善财政、产业、投资、人口流动、建设用地、资源开发、环境保护等政策。责任单位：县住建局，配合单位：县直各相关单位

4．健全国土空间用途管制。科学划定永久基本农田红线、城市开发边界红线和生态保护红线，建立较完备的配套管理政策，强化属地责任，严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。开展城市修补生态修复试点，运用生态理念修复城市自然环境和地形地貌，提高城市空间环境品质。责任单位：县环保局，配合单位：县住建局、国土局，各乡镇人民政府。

（三）建立空间规划体系

5．推进“多规合一”。根据省、市主体功能定位、空间规划编制指引和技术规范，划定城镇生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等开发边界，以及耕地、林地、河流、湿地等保护边界。研究制定湟源县空间规划及“多规合一”工作方案，推进“多规合一”空间规划。责任单位：县住建局，配合单位：县国土局、发改局、环保局，各乡镇人民政府

（四）完善资源总量管理和全面节约制度

6．落实最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度。按照划定永久基本农田红线工作安排，将划定的基本农田落地到户、上图入库，做好耕地质量监测、评价和定期更新工作，落实耕地保护责任制，建立健全耕地监管责任体系。进一步完善耕地占补平衡制度，制定《加强耕地保护和改进耕地占补平衡的实施意见》，实现耕地占一补一、先补后占、占优补优。建立耕地占补平衡交易制度，提高耕地占有成本和被占有的使用效率。责任单位：县国土局，配合单位：县农牧局，各乡镇人民政府

7．实施最严格的水资源管理。落实省、市2016—2020年“三条红线”四项指标考核目标体系，按照《西宁市水资源管理控制指标分解方案》，做好我县最严格水资源管理制度考核。以保护水资源、保障水安全、修复水生态、改善水环境等为主要内容，全面推行河长制。责任单位：县水务局，配合单位：县环保局，各乡镇人民政府

8．建立能源消费总量管理和节约制度。继续实行能源消费强度和总量“双控”目标管理，加强目标责任考核，着力加强重点领域节能。落实《西宁市工业企业能效“领跑者”制度实施方案》，在火电、电解铝、水泥等行业实现能效提升。合理确定全县能源消费总量目标，并分解落实到各重点用能单位。研究制定我县能源消费总量目标及分解方案，从严限制高耗能、高污染产业发展。责任单位：县环保局，配合单位：县经商局、县发改局，大华工业园区

9．建立天然林、湿地、草原保护制度。将全县所有天然林、湿地、草原纳入封禁保护范围。结合国有林场改革，探索建立以购买服务为主的国有林场公益林管护制度。制定湟源县完善集体林权制度改革的实施意见，完善集体林权制度、林权抵押贷款和流转制度。加快建立湿地生态修复机制，落实《青海西宁湟水国家湿地公园管理办法》。稳定和完善草原承包经营制度，实现草原承包地块、面积、合同、证书“四到户”。实行基本草原保护制度，确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改变。责任单位：县林业局、农牧局，配合单位：各乡镇人民政府

10．强化矿产资源开发利用管理。建立矿产资源集约开发机制，提高矿区企业集中度，鼓励规模化开发。建立矿山企业高效和综合利用信息公示制度，建立矿业权人“黑名单”制度。全面推行矿业权合同制管理。落实矿山地质环境保护和土地复垦制度，执行好地质环境恢复治理保证金制度。责任单位：县国土局，配合单位：县农牧局，各乡镇人民政府

11．完善资源循环利用制度。按照“绿色、循环、低碳”的发展理念，围绕促进产业转型升级，完善资源循环利用、产业互相融合、园区错位发展大循环，园区产业上下游连接、废弃物综合利用中循环，企业内部余热余压回收利用小循环的发展格局。加强种养业废弃物资源化循环利用，实现种养业有机结合。大力发展生态农牧业、循环农牧业，推广节肥、节药、节水和农村牧区废弃物资源化利用技术。完善农膜残留强制回收制度和畜禽粪污治理机制。鼓励全民参与，加强城乡再生资源利用，倡导绿色消费，推广绿色建筑，创建循环经济示范城镇，加快环境工程、废弃物资源利用、节能建筑等先进适用技术和新工艺、新设备的研发与应用，打造全社会循环发展体系。制定我县生产者责任延伸制度方案、垃圾强制分类制度方案和资源再生产品原料推广使用制度方案，并组织实施。责任单位：县经商局，配合单位：县发改局、城管局、环保局、农牧局，各乡镇人民政府、大华工业园区

（五）健全资源有偿使用和生态补偿制度

12．加快自然资源及其产品价格和资源环境税费改革。按照省、市统一部署，落实好资源税及其他税费改革政策。提高水资源费、污水处理费征收标准，推行居民用水阶梯价格、非居民用水超定额加价和农业水价综合改革。调整矿业权使用费征收标准，将高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围。加快资源税从价计征改革，清理取消相关收费基金，逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间。完善绿色产业和生态建设的税收优惠政策。不断扩大环境污染强制责任保险范围。责任单位：县财政局，配合单位：县发改局、环保局、金融办

13．进一步完善土地有偿使用制度。进一步完善土地有偿使用制度，扩大国有土地有偿使用范围，扩大招标拍卖挂牌出让比例，减少非公益性用地划拨。完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合供应。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地出让地价水平。按照市上《关于进一步加强土地管理严格节约集约用地的意见》，探索通过土地承包经营、出租等方式，健全国有农用地有偿使用制度。责任单位：县国土局，配合单位：县财政局、发改局、农牧局

14．健全生态保护补偿机制。健全完善各项生态补偿机制；结合重点生态功能区县域生态环境质量考核，积极争取国家转移支付力度；开展多元化生态补偿机制的相关研究，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制，提高基本公共服务的保障水平。开展自然生态系统生态价值评估研究。建立独立公正的生态环境损害评估制度。落实省政府健全生态保护补偿机制的实施意见。建立生态服务功能价值核算体系和监测预警评估、绩效考评和激励约束、生态补偿机制。强化水土保持补偿机制，对损坏水土保持设施和地貌植被、不能恢复原有水土保持功能的生产建设单位和个人征收水土保持补偿费。责任单位：县财政局，配合单位：县发改局、林业局、水务局

15．着力改善生态环境。大力推进天然林保护、公益林、退耕还林、水源涵养区综合治理、三北防护林建设以及环青海湖流域周边地区生态环境综合治理等水源涵养林工程。继续实施县城南北山绿化工程，开展绿色通道建设和“315”、“109”线绿色长廊建设和青藏铁路复线的造林绿化，乡村道路绿化、城乡庭院绿化和公共绿地建设，加快城乡园林绿化一体化进程。积极开展湿地保护与恢复，实施磨林湿地公园建设，改善城市生态系统和湿地生态系统。加快两河四岸景观建设，实现“水清、流畅、岸绿、景美”治理目标，积极打造河湟谷地生态绿色屏障。责任单位：县林业局、环保局、水务局，配合单位：县财政局、发改局、各乡镇人民政府

（六）建立健全环境治理体系

16．建立农村环境治理体制机制。按照“中央引导、省级补助、县市配套、乡村自筹”的原则，以实施“高原美丽乡村”和“家园美化”行动为抓手，进一步强化《县域村庄体系规划》和《村庄建设规划》的实施，大力加强农村基础设施建设，全面开展农牧区生活垃圾专项治理，分批推进高原美丽乡村建设工程，组织实施好农村牧区环境综合整治规划，完成全县146个村庄环境整治。建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，加快推进化肥、农药、农膜减量化以及畜禽养殖废弃物资源化和无害化，鼓励使用可降解农膜。强化县乡两级政府的环境保护职责，加强环境监管能力建设。责任单位：县环保局，配合单位：县住建局、农牧局、发改局，各乡镇人民政府

17．推动环境信息公开。全面推进大气和水等环境信息公开、排污单位环境信息公开、监管部门环境信息公开，健全建设项目环境影响评价信息公开机制。引导人民群众树立环保意识，完善公众参与制度，保障人民群众依法有序行使环境监督权。建立环境保护网络举报平台和举报制度，健全举报、听证、舆论监督等制度。贯彻实施市上项目环境影响评价信息公开机制方案。责任单位：县环保局，配合单位：各乡镇人民政府

18．严格实行生态环境损害赔偿制度。健全环境损害赔偿方面的法律制度、评估方法和实施机制，强化生产者环境保护法律责任，大幅度提高违法成本。制定我县生态环境损害赔偿制度方案，依托省级环境污染损害鉴定评估机构，确定赔偿额度，对造成严重后果的，依法追究刑事责任。责任单位：县环保局，配合单位：各乡镇人民政府

19．切实加强环境保护管理。建立绿色准入机制和资源环境承载能力监测预警机制，编制产业准入负面清单。按照省、市统一部署，建立环保部门对所有污染物排放实施统一监管的机制。健全环境影响评价、清洁生产审核、环境信息公开等制度。探索实行综合执法模式，完善行政执法和环境司法的衔接机制。健全环境举报和查处、反馈制度，鼓励社会各界依法参与和监督生态环境监管工作，发挥好公众、新闻媒体和社会组织的监督作用。责任单位：县环保局、各乡镇人民政府

（七）健全环境治理和生态保护市场体系

20．培育环境治理和生态保护市场主体。创新发展节能环保产业的体制机制和政策措施，鼓励各类投资基金、社会资本进入节能环保产业、环境污染第三方治理等领域。建立政府投入、设施有偿使用、广泛吸引社会资本参与的多渠道多元化的投融资体制。积极推进环境污染治理、污水垃圾处理设施运营管理和生态保护。支持生态环境保护领域国有企业实行混合所有制改革。责任单位：县环保局，配合单位：县财政局、发改局、经商局

21．推行碳排放权和节能量交易。按照省、市节能量交易工作部署，进一步强化合同能源管理，推进特许经营，发展专业化、市场化、社会化的节能服务业。责任单位：县环保局

22．积极推行排污权交易。在企业排污总量控制制度基础上，尽快完善初始排污权核定，扩大涵盖的污染物覆盖面。按市上要求加快完成依法核发排污许可证工作。贯彻落实市级出台的各项排污权交易管理办法。责任单位：县环保局，配合单位：县财政局

23．加快推行水权交易。落实省、市水权交易管理办法，按照市上对可交易水权的范围、类型、交易主体和期限、交易价格等的界定，开展水交易试点，培育和规范水权市场，建立水权制度。责任单位：县水务局，配合单位：县财政局

24．建立统一的绿色产品体系。按照省、市建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系，充分发挥市场对绿色产业发展方向和技术路线选择的决定性作用，加快推行合同能源管理、节能低碳产品和有机产品认证、能效标识管理等机制。按照省、市部署，继续推进建立环保、节能、循环、有机产品等技术性地方标准。完善对绿色产品的支持政策。责任单位：县食药监局，配合单位：县环保局、经商局、经商局

（八）完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度

25．建立生态文明目标体系。制定生态文明建设目标评价考核办法，强化各乡镇、各部门主要领导生态文明建设的主体责任，自觉推进生态文明建设，根据不同区域主体功能定位，实行差别化分类评价考核，并纳入全县年度目标责任（绩效）考核体系。责任单位：县环保局，配合单位：县目标办、文明办、统计局、发改局

26．对领导干部实行自然资源资产离任审计。探索编制自然资源资产负债表，积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系。开展对领导干部实行自然资源资产离任审计试点。责任单位：县统计局、审计局、环保局，配合单位：县直各相关单位

27．实施生态环境损害责任追究。按照生态文明建设要求，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，制定绩效考核办法及评估实施细则，进一步完善绿色绩效考评机制，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立领导干部任期资源消耗、环境损害、生态效益责任制、问责制和离任审计制。落实市上《关于贯彻落实〈党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）〉的实施意见》，严格责任追究，建立领导干部任期生态文明建设目标责任制，完善节能减排目标责任考核及问责制度。责任单位：县委组织部，配合单位：县监察局、环保局

三、保障措施

（一）强化组织领导。各乡镇、各部门要进一步提高对加快生态文明体制改革重大意义的认识，把生态文明体制改革放在突出位置，以只争朝夕、时不我待的责任意识，加强领导，精心部署，突出重点，全力推进。县直有关部门要积极做好市《实施意见》承接工作，保证改革任务落地生根。涉及改革任务的部门主要领导要亲自抓，分管同志要全力以赴，组成专门力量，有力有序推动各项工作，确保生态文明改革行动方案落到实处，取得实效。

（二）密切协调配合。各乡镇、各部门要加强沟通协调、密切协作配合。牵头责任单位要依据本方案制定具体的实施方案或意见，明确推进改革的内容和时限，确保各项改革任务落到实处。要加强牵头责任单位和配合单位间的合作，明确职责，形成改革合力。

（三）抓好督促落实。县改革办、目标办、监察局等单位要加强统筹协调，切实加大对全县生态文明体制改革各项工作开展和任务落实情况的督促检查，引入项目实施效果第三方评估机制，对重点改革领域工作进展进行跟踪分析，对本行动方案中遇到的重大问题及时进行研判，提出解决途径和办法，并及时向县委、县政府报告。

（四）加强舆论引导。要加大生态文明体制改革的宣传力度，正确解读生态文明体制改革的内涵和重点任务，形成广大干部群众参与改革的舆论氛围。要采取有力措施普及生态文明理念和环境保护知识，提高生态文明意识，培育生态文化，倡导绿色生活，宣传生态文明体制改革的好做法、好经验，形成全社会崇尚生态文明，关注支持参与生态文明体制改革的良好氛围。